建设法治医疗机构的指标体系和考核标准初步研究 李一涛 江苏省阜宁县卫生健康委员会中国医院协会医疗法制专业委员会医院法制研究专业组

建设法治医疗机构的指标体系和考核标准初步研究李一涛江苏省阜宁县卫生健康委员会中国医院协会医疗法制专业委员会医院法制研究专业组

建设科学完备法治医疗机构的指标体系和考核标准及规范评估，是医疗机构法治建设的重要内容。开展法治医疗机构评估，强化指标引领，对推进我国医疗机构治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

一、建设法治医疗机构的指标体系和考核标准政策依据

“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”的提出可以追溯到2013年党的第十八届中央委员会第三次全体会议。会上通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,进一步提出了“对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见”。表1是笔者收集的建设法治医疗机构的指标体系和考核标准政策依据。

二、我国法治医疗机构建设指标体系和考核标准现状

自2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”后，在这一法治大背景下，学术界和有关省卫生健康部门对法治医疗机构进行研究，并提出类似法治医疗机构建设指标体系和考核标准，开启了中国法治医疗机构评价运动的先声。南京医科大学有关课题组启动了医院法治建设及评价指标的研究工作[1],但具体内容不全面。江苏省卫生和计划生育委员会组织有关单位研究[2]。我国法治医疗机构建设指标体系和考核标准起步较晚，河南、陕西、湖南、福建等省级卫生健康行政部门出台了类似建设法治医疗机构的指标体系和考核标准，制定时间都是2018年以后。表2分析了国内有代表性的地方建设法治医疗机构的指标体系和考核标准结构及特点，均为体制内自上而下的目标评价。

表1 建设法治医疗机构的指标体系和考核标准政策依据 [url=]导出到EXCEL[/url]

发布时间	相关文件	相关重要内容
2013-11-12	中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》	提出：建立科学的法治建设指标体系和考核标准。
2014-10-23	中共中央《关于全面推进依法治国的若干重大问题的决定》	提出：党内法规既是管党治党重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决。
2016-06-16	中共中央、国务院《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》	提出：从实际出发，在党政机关、人民团体、国有企事业单位分类推行法律顾问制度和公职律师、公司律师制度。
2016-11-30	中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》	提出：党政主要负责人作为推进法治建设第一责任人，应当切实履行依法治国重要组织者、推动者和实践者的职责，贯彻落实党中央关于法治建设的重大决策部署，统筹推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，对法治建设重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要任务亲自督办，把本地区各项工作纳入法治化轨道。
2017-07-14	国务院办公厅《关于建立现代医院管理制度的指导意见》	提出：实现医院治理体系和管理能力现代化。
2018-07-18	国务院办公厅《关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》	提出：建立严格规范的医疗卫生行业综合监管制度，是全面建立中国特色基本医疗卫生制度、推进医疗卫生治理体系和治理能力现代化的重要内容。
2021-01-10	中共中央《法治中国建设规划(2020-2025年)》	提出：研究制定法治建设指标体系和考核标准。
2021-04-05	中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强社会主义法治文化建设的意见》	提出：到2035年，基本形成与法治国家、法治政府、法治社会相适应，与中国特色社会主义法治体系相适应的社会主义法治文化，基本形成全社会办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。推动完善市民公约、乡规民约、学生守则、行业规章、团体章程等社会规范。
2021-08-11	中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》	提出：建立法治政府建设评估专家库，提升评估专业化水平。
2015-01-05	国家卫生计生委《关于全面加强卫生计生法治建设的指导意见》	提出：强化考核评估。卫生计生行政部门应当将法治工作与业务工作紧密结合起来，深入实际、深入基层、深入群众，及时了解和解决贯彻实施中遇到的问题。建立法治工作报告制度，定期向上一级卫生计生行政部门报告法治建设情况。将依法行政情况纳入卫生和计划生育目标责任考核，积极探索第三方评估机制。把依法行政成效作为衡量各级卫生计生行政部门领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。
2019-12-24	国家卫生健康委办公厅《关于进一步加强医疗卫生事业单位法治建设的通知(试行)》	提出：完善法治建设工作制度。建立健全依法决策制度、合法性审核制度、依法管理(依法执业)情况定期自查制度以及案件评析制度。
2020-09-08	国家中医药管理局 国家卫生健康委关于印发《医疗机构依法执业自查管理办法的通知》	提出：督促指导医疗机构切实落实依法执业主体责任。

表2 部分地方卫生健康部门建设法治医疗机构的指标体系和考核标准结构及特点 [url=]导出到EXCEL[/url]

序号	文件名称	评价性质	评价主体	评价方式	结构及特点
1	河南省医疗机构法治建设工作评估细则(试行) 2018-11	体制内自上而下的目标评价	河南省卫生计生委 河南省中医管理局	采取日常评估和实地评估相结合的方式进行	6项一级指标、25项二级指标、38项三级指标 一级指标包括：组织领导 机构队伍及保障，制度建设及落实，依法有效化解矛盾纠纷，减分事项
2	公立医院法治建设基本标准 2018-12-13	体制内自上而下的目标评价	湖南省卫生健康委员会	建立法治工作报告制度，定期向卫生健康部门报告医院法治建设情况。同时，各级卫生健康部门加强对医院法治建设工作的督促指导，充分发挥考核评价指挥棒作用	7项一级指标、12项二级指标、50项三级指标 一级指标包括：保障机制 工作机构，风险防范，内外协作，法治意识，法律顾问 考核评估
3	陕西省公立医院法治建设基本标准(试行) 2020-12-14	体制内自上而下的目标评价	陕西省卫生健康委员会	各级卫生健康行政部门加强对医疗卫生事业单位法治建设工作的统一规划、业务指导、考核评估和督促整改，社会办二级医疗机构参照执行	7项一级指标、12项二级指标、44项三级指标 一级指标包括：保障机制 工作部门，风险防范，法律顾问，内外协作，法治意识 考核评估
4	无锡市公立医院法治建设基本要求 2021-02-02	体制内自上而下的目标评价	无锡市卫生健康委	法治建设纳入医院发展总体规划和年度工作计划，与业务工作同部署、同考核、同推进，定期向同级卫生健康行政部门报告医院法治建设情况	7项一级指标、10项二级指标、45项三级指标 一级指标包括：党的领导 队伍建设 建章立制 依法执业 普法教育 风险防范 考核评估
5	嘉兴市星级法治医院建设评分标准(试行) 2021-06	体制内自上而下的目标评价	嘉兴市卫生健康委	单位自评、验收评估、结果公示、等级评定。评估分≥95分，定为五星级法治医院；95分>评估分≥85分，定为四星级法治医院；85分>评估分≥75分，定为三星级法治医院。评估分<75分，法治医院建设工作不合格。星级法治医院建设实行动态管理，每年进行复核评估，动态调整星级	6项一级指标、36项二级指标 一级指标包括：加强法治工作领导 完善法治建设制度 规范依法执业行为 营造法治文化氛围 健全法治工作队伍 推行法律顾问制度

从现有的法治医疗机构建设指标体系和考核标准来看，其主要特征表现为：

一是指标体系的设计以目标考核为导向。实践中，国内考评大多围绕相关文件目标要求，对制度上的目标进行细化分解，来构建评价指标体系，以是否实现制度建设的规划和要求为评判标准，重点审查职能的落实。这种考核方法仍然属于传统的目标管理模式。考评事实上成为自上而下组织控制的理性工具，虽然这种理性工具致力于追求法治医疗机构的执行力，但有执行力未必必然有公信力。

二是以定性描述为主，凸显过程控制。河南、陕西、湖南、福建等省级考评体系以定性描述为主的指标数量占绝大多数，定量指标较少。评价指标定性描述虽然简便易行，导向性明确，但评价主观性较强，结果较抽象，不利于反映被评价对象之间的实质差别，评价效果不理想。例如，某省法治医疗机构建设指标体系三级指标“对医院管理运行各领域、各环节进行检查，梳理法律风险”等，主观性太强，难以把握和评价，现实中易出现偏差导致考评缺乏科学性和公信力。相应地，实践中很多具体指标的设定都以定性描述为主，未能量化、细化，因此更多体现处在过程控制层面，以过程性为导向，重在考核“医疗机构做了什么”,而忽略了工作的实际效果。

三是建设法治医疗机构的指标体系和考核标准缺乏顶层设计。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”,但实际操作中名称不一。有称《医疗机构法治建设评估参考指标》,有称《医疗机构法治建设工作评估细则(试行)》,有称《公立医疗机构法治建设基本标准》,有称《公立医院法治建设基本标准》,有称《公立医院法治建设基本要求》,有称《法治医院建设基本标准》,有称《星级法治医院建设评分标准》,标准名称五花八门，缺乏统一性，有的没有涵盖民营医疗机构。四是内容与有关文件要求法治要素不全。党内法规、医德内容缺失，市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范没有纳入法治医疗机构内容。

四是注重内部考核。构建的指标体系和考核标准均仅是卫生健康行业内部自评指标，没有外部评议指标(群众满意度指标或专家评议指标)。考核没有公众参与，公众没有成为评判法治医疗机构工作绩效的权威性主体，缺少外部监督作用，民意没有得到回应。

三、建设法治医疗机构建设的指标体系和考核标准建议(一)加强建设法治医疗机构的指标体系和考核标准顶层设计

党的十八大以来，我国法治建设站在了新的历史起点上进入了新的发展阶段，呈现出一系列新起点、新阶段的重要特征，取得了许多重大的跨越和突破。在新的时代中，法治建设既需要法治理论引领，也依赖法治评估推动。党的十八届三中全会开创性作出了“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”的部署，将法治建设指标体系正式纳入全面深化改革和“法治中国”建设的总目标；十八届四中全会提出“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系”的要求，作为全面推进依法治国的重要任务，我国量化法治从理论开始向制度设计乃至实施迈进[3]。党中央、国务院高度重视医疗卫生行业综合监管，习近平总书记在2016年召开的全国卫生与健康大会上强调，要抓好综合监管等五项基本医疗卫生制度建设。2018年，国务院办公厅印发《关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》,要求健全机构自治、行业自律、政府监管、社会监督相结合的多元化综合监管体系，要求医疗卫生机构切实落实自我管理主体责任，自觉接受行业监管和社会监督。原国家工商行政管理总局印发《工商行政管理机关法治工商建设评价指标体系》,教育部制定发布《依法治校评价体系和考核办法》。建议国家卫生健康行政部门协调有关部门借鉴有关部门做法，从顶层出台《建设法治医疗机构指标体系和考核标准》,建立医疗机构自查、专家评审、行政部门复查以及第三方评估、社会评价等多元考核机制，指导各地医疗机构全面启动法治医疗机构创建活动。

(二)建设法治医疗机构的指标体系和考核标准几项基本原则

建设法治医疗机构指标体系设计是建构评价系统的关键环节，指标体系设计的科学与否直接关系到评价结果是否客观和准确。原则是作为规则的基础或本源的综合性、稳定性原理和准则。因此，建设法治医疗机构的评估体系，必须坚持以下几项基本原则。

一是科学性与合理性原则[4]。科学性与合理性原则是构建科学、合理的建设法治医疗机构的指标体系的首要原则。在理论上必须有科学根据，在指标的选择上应当联系密切、符合客观实际的数据和资料，坚持理论与实践的有效结合。指标的选择应简化，指标的定义应明确，信息及数据易于采集且准确可靠，整体操作要规范，考核的语言应精练，力避歧义。采用科学的研究方法，在基本框架的构思和具体指标的设计中做到科学合理，在广泛征求专家和实际工作部门意见、建议的基础上对基本框架和具体指标进行充分思考和论证，能真实、全面、客观反映法治医疗机构状况。

二是可持续性与可操作性原则。建立的指标体系不仅能适用于当前的法治医疗机构发展需要，还要充分考虑对未来法治医疗机构发展状况的评测，在设计评估指标体系时，应充分考虑到该套指标体系的可持续性，实现法治医疗机构指标体系的长期适用。国家卫生健康委办公厅《关于进一步加强医疗卫生事业单位法治建设的通知(试行)》(国卫办法规函[2019]914号)及关于印发《医疗机构依法执业自查管理办法的通知》(国卫监督发[2020]18号)表现为制度建设层面，考评内容是否易量化、评分方式和标准是否好考核、能管用，是指标体系能否有效实施的基本前提。因此，必须通过将有关文件的内在要求进行分解，变虚为实，变抽象为具体，宏观与微观相结合，将法治医疗机构建设的内在要求和精神实质转化为易于操作和判别的具体标准，建立法治医疗机构建设指标体系，规范为统一法治医疗机构建设指标体系和考核标准名称。反映考评内容的各指标应含义明确，易于为考评主体和考评客体理解，同时具有一定程度的灵敏性，能够明显反映法治医疗机构建设变动的征兆；考评方式可操作性强，评分方式科学，评分标准直观、清晰。

三是目的性与实效性原则。法治医疗机构建设指标体系的设计必须紧密依据评价的目的，具有明确的目标指向。法治医疗机构建设评价是针对法治医疗机构建设进程和建设效果客观、真实、全面的评价，而非单独针对建设效果的评价。因此，法治医疗机构建设指标体系通过设置基本举措、客观成效和主观感受等三方面的指标。法治医疗机构建设指标体系应始终贯穿依法治理医疗机构着力点，探索不仅党组织自上而下推进，专家、职工和普通公民也要成为过程的参与者。为保证法治医疗机构建设指标体系评价结果能得到社会各界的广泛接受，党组织、专家、职工和社会公众必须参与评价过程，因此设计评价指标体系时，根据不同考评内容的性质和特点设置不同的指标，考评主体分别由党组织、专家、社会公众等担任，体现广泛的参与性，让法治医疗机构建设取得明显实效。

(三)党规及道德纳入建设法治医疗机构指标体系和考核标准

党规以共产党和相关党外主体为规范对象的，调整共产党的领导与党内关系的，由专门机关制定，以权利、义务和职责为内容的，以外在强制或内心强制的方式实施的一系列规范的总和。从外延上来看，党规有狭义和广义之分。狭义的党规指的是，有权主体制定的，以共产党和相关党外主体为规范对象的，名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则的规范性文件。广义的党规，也包括有权主体制定的，以共产党和相关党外主体为规范对象的，以决议、决定、意见、通知等名称命名的其他规范性文件[5]。1978年12月13日，邓小平在中央工作会议闭幕会上强调，国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。“没有党规党法，国法就很难保障”。邓小平的这句话，深刻揭示了党内法规的地位和作用，阐述了党规党法与国家法律的关系[6]。这里的论述已经包含了中国法治内在的党的领导原则与依法治国原则的辩证关系。2013年的两部“党内立法法”(即《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》)和三中全会的治理现代化以及四中全会的依法治国结合起来，明确提出将党内法治作为整体法治工程的一部分进行规划和建设。

法律是显露的道德，道德是隐藏的法律。来自林肯的这句名言，基本上道出了法与道德的关系。医务工作者是建设法治医疗机构主体，医德又是医务人员不能逾越的红线。《医师法》第六条规定，国家建立健全医师医学专业技术职称设置、评定和岗位聘任制度，将职业道德、专业实践能力和工作业绩作为重要条件，科学设置有关评定、聘任标准。第二十三条规定，树立敬业精神，恪守职业道德，履行医师职责，尽职尽责救治患者，执行疫情防控等公共卫生措施；遵循临床诊疗指南，遵守临床技术操作规范和医学伦理规范等。《医师法》已经将医德显露化。2018年6月，中共中央办公厅印发《关于加强公立医院党的建设工作的意见》,要求把抓好医德医风建设作为公立医院党组织重要任务，原卫生部出台了《医务人员医德规范及实施办法》[卫生部(88)卫医字第40号],原国家卫生计生委、国家中医药管理局出台了《关于印发加强医疗卫生行风建设“九不准”的通知》(国卫办发[2013]49号),2021年11月，国家卫生健康委、国家医保局、国家中医药局出台了《关于印发医疗机构工作人员廉洁从业九项准则的通知》(国卫医发[2021]37号),以上有关规定和文件对医疗机构及医务人员医德提出了明确的要求。因此，应将党规及道德纳入建设法治医疗机构的指标体系和考核标准。

(四)建设法治医疗机构的指标体系和考核标准的基本框架建议

《建设法治医疗机构的指标体系和考核标准》涉及内容纷繁复杂，依据中共中央《关于全面推进依法治国的若干重大问题的决定》和有关国家政策，在建设法治医疗机构的指标体系和考核标准几项基本原则的基础上，按照我国国情实际情况，建设具有中国特色的法治医疗机构的指标体系和考核标准。笔者认为应包括以下几个方面：推进依法治医，实现医疗机构党政领导方式法治化；加快涉医法律法规规章及规范的实施，发挥其引领作用；引入市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范，发挥社会组织和公众参与法治医疗机构建设；注重国家政策法之续造作用[7],医德和涉医各项政策落到实处等构成一级指标，涵盖具有宏观指导性的法治医疗机构建设战略目标，构成严密的法治医疗机构指标体系。同时相应设置二级指标，并将二级指标细化为三级指标，从而构成评价法治医疗机构建设的指标系统。运用这个指标系统，既可以直接观测、度量、评价法治医疗机构建设进程、状况及水平，又可以通过实施观测、度量、评价，对偏离建设法治医疗机构的指标体系和考核标准的诸多情形予以导引、矫正，从而在制度完善、运行现状、预期目标等方面助推法治医疗机构建设。